Panorama estructural
El panorama estructural de la economía mexicana
A pesar de que el panorama
estructural de la economía mexicana, a lo largo de su historia contemporánea,
ha estado marcado por la presencia omnipotente tanto de la irregularidad en el
ritmo de crecimiento como de la desigualdad en la distribución del ingreso; en
los últimos treinta años, estas características se han remarcado por la
magnitud y consecuencias de las crisis económicas recurrentes que han impedido
tanto la generación de un ritmo de crecimiento sostenido como la efectividad de
la política fiscal en el combate a la desigualdad económica y a la pobreza.
Estas características
estructurales de la economía mexicana, conjuntamente con los errores u
omisiones de política económica en materia de promoción productiva, ha generado
una dinámica de represión de la capacidad productiva del país, donde la función
del gobierno en la economía mexicana pasó de promotor del crecimiento
económico, por medio del gasto público, a benefactor de procesos de
liberalización económica. Este es un reflejo de un cambio estructural en el
diseño macroeconómico de las variables de política económica.
El comportamiento económico de
la economía mexicana observado en la Figura 1 presenta, por un
lado, ritmos de crecimiento económicos irregulares, que han significado una
tasa de crecimiento promedio anual del Producto Interno Bruto (PIB) de 2.56% en
los últimos cincuenta años, y, por otro lado, irregularidades en los ritmos de
acumulación de capital, medida a través de la Formación Bruta de Capital Fijo
(FBCF). Ambas situaciones han afectado el bajo ritmo de crecimiento promedio
anual de la producción industrial, situada en alrededor de 2.43% durante
el periodo 1960-2014.
Figura 1
Evolución productiva pibstock de capital:1960-2014 (en dólares de EEUU a
precios de 2005)
Fuente: elaboración propia con base a IMF, International Financial
Statistics.
El comportamiento de estos
indicadores productivos refleja la ausencia de crecimiento de la productividad
de los factores y la pérdida de competitividad. En consecuencia, el panorama
productivo hace evidente la necesidad de fortalecer las fuentes internas de
crecimiento que fomenten la productividad del país y evitar errores de política
económica que frenen el incremento de la competitividad.
Esta situación fue provocada
por un cambio estructural en el diseño macroeconómico de las variables de
política económica, sobre todo en lo que corresponde al ajuste en la
composición del gasto público, impulsado, en buena medida, por la
necesidad de obtener recursos fiscales para cumplir con los compromisos de la
deuda externa contraídos previamente. El costo fue dejar de promover la demanda
y capacidad productiva interna, por lo cual el crecimiento económico dejó de
crecer a los ritmos de 7.2 y 6.5%, promedio anual, generado en los años sesenta
y setenta del siglo pasado y, en cambio, a partir de la década de 1980, se haya
presentado una dinámica de represión de la capacidad productiva del país. Esto
implicó una reducción de la diversificación de las fuentes de crecimiento en
los últimos años, derivados de los procesos de reformas estructurales
consolidadas en los años noventa como respuesta a la crisis de la deuda de
1982.
Así, en el periodo de 1985 a
1991, la estrategia gubernamental centró sus objetivos en las políticas de
estabilización económica y en sentar las bases para la liberalización comercial
que diera un impulso a la economía mexicana, basados en un esquema
primordialmente exportador. Ello implicó el abandono de la estrategia de
industrialización por sustitución de importaciones y, a cambio, se implementó
un programa de liberalización y privatización, cuya culminación fue la apertura
comercial de la economía mexicana, consolidada con la entrada en vigor del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994.
Sin embargo, el cambio de
estrategia económica también generó efectos contractivos del sector público en
las actividades productivas y un cambio en las herramientas de la política
fiscal para la promoción del crecimiento económico. Este cambio consistió en la
menor utilización in extenso del gasto público en actividades
económicas productivas y de formación directa de capital y un mayor impulso a
iniciativas de promoción de la formación del capital privado. Entre estas
últimas encontramos los créditos generales y específicos para la industria
manufacturera exportadora, créditos fiscales de empleo y reducción de las tasas
impositivas para los corporativos, entre otros.
Además, como parte del
programa de austeridad fiscal implantado en 1986, con el fin de estabilizar la
economía, las autoridades gubernamentales redujeron el gasto de capital,
afectando con ello la inversión física del sector público de manera permanente.
Esto a pesar de que una vez que se concluyó el proceso de renegociación de la
deuda de fines de la década de 1980, el gasto no programable (destinado al
servicio de la deuda), disminuyó considerablemente hasta alcanzar una
contracción del gasto público total.
Así, producto del proceso de
cambio estructural ocurrido en la composición del gasto público durante la
década de los ochenta, de acuerdo con los datos del Tabla 1, la
inversión pública federal disminuyó su participación en la economía mexicana.
Esta pasó de una participación de 5.42% con respecto al PIB, a 2.88% en la
década siguiente y a 2.82% en la última década, aunque en el año 2009 alcanzó
una participación de 4.65%, con una tasa de crecimiento para dicho año de
38.44%.
Tabla 1
Estructura del gasto público en México: 1980-2014
1 promedio anual del periodo Fuente: elaboración propia
con base en: SHOP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 2000 a 2014;
Dirección General de Planeación Hacendaría, SHOP, Base de datos, 1980-1999.
Asimismo, aun cuando las
participaciones del gasto público total en el producto interno bruto de la
economía mexicana, pasó de un promedio anual de 36.58% en la década de los
ochenta del siglo pasado a una participación promedio anual respecto al PIB de 21.93%
en la década de los noventa, y de 22.26% en la primera década del siglo XXI, la
tasa de crecimiento promedio anual del gasto presupuestario, durante la década
de los ochenta, fue de 7.54% promedio anual, a pesar de la contracción
económica de dicha década.
Asimismo, es importante
destacar que el gasto público ejercido tuvo un ritmo de crecimiento alto
durante los años previos al periodo de ajuste económico implantado en 1985: la
tasa media anual de crecimiento real del gasto programable ejercido por el
sector público fue de alrededor de 30%, con una participación respecto al PIB
un poco superior a 20%, porcentajes elevados en comparación con los
prevalecientes a partir de 1983, cuyas medias oscilan alrededor de 4 y 15%
respectivamente. Sin embargo, a pesar de ello, no puede dejarse de mencionar que,
en los últimos 25 años, el gasto público ha tenido un proceso de recomposición
utilizándose cada vez menos en actividades productivas. Esta situación refleja
la disminución de la inversión pública como un elemento adicional que
contribuyó a la reducción del ritmo de crecimiento de la economía mexicana.
Por lo que corresponde a la
contribución de la inversión del sector privado para la formación bruta de
capital fijo de la economía mexicana, ésta presenta una disminución. Conforme
los datos del cuadro 2, se tiene que la inversión privada pasó de una
participación de 25.73% respecto al PIB en el año de 1980 a una participación
promedio anual de 19.62% en la década de los ochentas del siglo pasado y,
posteriormente, a 17.85% en la década de 1990, hasta llegar a alrededor del
20.0% en el periodo 2000-2012.
Tabla 2
Evolución de la inversión en México: 1980-2012
Fuente: elaboración propia con base en Instituto Nacional de Estadística y
Geografía, Sistema de Cuentas Nacionales de México.
Una parte que ayuda a la
explicación de esta tendencia, se encuentra tanto en la disminución de la
inversión extranjera directa y de la inversión privada interna, como en la
redistribución de los flujos de ahorro externo y interno, sobre todo a partir
de los procesos de liberalización financiera iniciada en la década de 1990, a
favor de la inversión de cartera, lo cual afectó a la formación bruta de
capital fijo.
Este hecho resulta más
relevante, en cuanto a que ha significado minar las bases productivas de la
economía mexicana, respecto a lo que comúnmente se ha considerado que la
insuficiencia productiva de la economía mexicana ha sido provocada por la falta
de ahorro necesario para financiar la inversión (que se expresa en tasas que
alcanzan una proporción de alrededor de 20% del PIB); sin embargo, cabe
preguntarse si ¿el ahorro per se es suficiente para generar una formación de
capital tal que ésta sea capaz de provocar un crecimiento sostenido?
Al respecto, habría que
mencionar que la sola posesión de ahorro no puede generar un consumo futuro
(crecimiento económico), para hacerlo es necesario disponer dichos recursos en
la producción de bienes que puedan generar más bienes en el futuro (bienes de
capital) y no sólo para generar bienes inmediatos (bienes de consumo). Sólo así
podría generarse la formación de capital que permita un crecimiento sostenido.
En este sentido puede
observarse que aun cuando la inversión total se ha mantenido a lo largo de los
años, su contribución al crecimiento ha sido diferenciado. Mientras en el
periodo 1960-1980 puede inferirse que contribuyó a la formación de capital
generando altos niveles de crecimiento a tasas de 8.8% promedio anual, para el
periodo 1981-2012 dicha contribución queda en entredicho, pues sólo se ha
tenido una tasa de crecimiento promedio de 0.9%. Esto a pesar de que la tasa de
ahorro promedio anual de la economía, como proporción del PIB, en este último
periodo fue de 18.97%. La razón de esto puede encontrarse en los objetivos de
política económica respecto al desarrollo industrial deseado.
A este respecto, el análisis
de correlación de los datos del Tabla 2, a precios
corrientes, entre el PIB y la inversión pública, entre el PIB y la
inversión privada y entre la inversión pública y la inversión privada para el
periodo 1980-2012, da evidencia de que existe una alta correlación entre la
inversión pública y el crecimiento económico, situación similar entre esta
última variable y la inversión privada bruta pero, en el primer caso, el
coeficiente de correlación simple es de 0.908, mientras el coeficiente de
correlación entre la inversión privada bruta y el PIB es cercano a uno (0.993).
Pero, si el análisis es a precios constantes, la correlación entre el PIB y la
inversión pública deja de ser significativa y sólo se mantiene con la inversión
privada, lo mismo ocurre con los datos en tasas de crecimiento.
Por lo anterior, resulta
evidente que los incrementos en el stock de capital existentes en economías en
crecimiento como la mexicana, están limitados por las mismas condiciones de su
formación inicial. Así, si inicialmente una economía gasta todos sus recursos
disponibles en la producción de bienes de consumo inmediato (o fase temprana de
industrialización), no solo no es posible que adquiera nuevo capital, sino
también que lo pierda conforme su uso cotidiano. En consecuencia, para
incrementar o mantener la formación de capital, es necesario que se ahorre
capacidad productiva para producir bienes de consumo futuros. Esto
significa que el consumo corriente debe estar limitado por la producción de
capacidad productiva que permita mantener el consumo presente y futuro, además
de requerir que la política fiscal actúe en dicho sentido.
Sin embargo, una
característica de falla institucional de la economía mexicana es que se carece
tanto de la capacidad organizativa para elevar la recaudación tributaria en el
corto plazo como de mercados de capital internos desarrollados, necesarios para
respaldar el financiamiento de infraestructura económica y social requeridas.
Esto significa la existencia de una fragilidad estructural de las
finanzas públicas, donde observa un grado de incompatibilidad entre la
minimización de las pérdidas de eficiencia tributaria y la garantía de
suficiencia financiera del sector público.
Lo anterior justifica el estímulo
de transferir el financiamiento del déficit mediante el endeudamiento. Esta
situación genera descontrol financiero para el sector público, por lo que sus
gastos no programables se incrementan considerablemente absorbiendo gran parte
de sus recursos presupuestales en detrimento de otros rubros. Este es el caso
de la estructura fiscal mexicana en los últimos 20 años donde persiste un
desequilibrio entre los ingresos públicos obtenidos por la tributación y
explotación de recursos propiedad del Estado.
Por consecuencia, la medida
recurrente por el sector público para financiar su exceso de gasto es el
endeudamiento público, el cual puede ser provisto mediante el crédito interno o
externo. En el caso de México, el financiamiento público, interno y externo, ha
sido un instrumento convencional utilizado para evitar las presiones fiscales
necesarias para financiar los déficits provocados por los excesos de los gastos
respecto a los ingresos públicos. Situación que en los últimos años se ha
incrementado considerablemente.
A este respecto, cabe
mencionar que después del proceso de renegociación de la deuda de 1989, se
mostró una tendencia a la baja tanto del financiamiento externo como de la
carga de la deuda, aun cuando el costo financiero haya tenido una tendencia
creciente a lo largo de los años considerados. Sin embargo, esto último se
reflejó en el aumento de la tasa de interés interna, que, en un contexto de
movilidad internacional, provocó una gran afluencia de capital para financiar
el endeudamiento público mediante la adquisición de bonos gubernamentales
generando, en los últimos años, la sustitución del financiamiento externo por
el financiamiento interno, como se aprecia en la gráfica siguiente:
Figura 2
Financiamiento Público: México, 1990-2013
Fuente: elaboración propia con base en Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1990-2013.
Sin embargo, dado el repunte
de los requerimientos de financiamiento público ocurridos en los últimos años,
ello ha presionado a que la tasa de interés de fondos privados interna esté por
encima de la tasa de interés de fondos públicos. No obstante, aun cuando en los
últimos años la brecha ha tendido a ser mínima, pasando de 4.5 puntos
porcentuales promedio por encima en la década de 1990 a menos de un punto
porcentual promedio (0.97%) en la primera década del siglo XXI. Esta
competencia por los fondos para el financiamiento público y privado, llevó a
incrementar tanto el costo de la inversión como el riesgo cambiario lo que
redundó en que el ritmo de la inversión fija bruta solo haya crecido a una tasa
promedio anual de 2%, lo cual afectó a la competitividad de la economía
mexicana.
Figura 3
Evolución de indicadores financieros en México: 1994-2014. Tasas
porcentuales para CETES, TIIE e INPC y pesos por dólar para el tipo de cambio
Fuente: elaboración propia con base en Banco de México, Indicadores de
Política Monetaria e Inflación
De la misma manera, derivado
del descenso de la inversión fija bruta de 2.79% en el año 2009, ello,
evidentemente, conlleva a limitar el potencial de crecimiento a largo plazo de
la economía mexicana, sobre todo cuando los requerimientos mínimos de crecimiento
económico promedio anual oscila alrededor de 5%, incompatibles con el
crecimiento promedio anual de la inversión fija registrados.
Asimismo, estos también pueden
considerarse los factores que ayudan a explicar parte del dinamismo decreciente
del mercado interno que afecta negativamente en el ritmo de crecimiento de la
economía mexicana, a pesar del auge exportador experimentado a partir de la
liberalización comercial iniciado en la década de 1980. No obstante, lo
anterior, la situación de la balanza de pagos muestra una situación de
desequilibrio permanente, cuyo origen, como se ha mostrado, se encuentra en la
propia incapacidad productiva de la economía mexicana. Esto significa que la
balanza de pagos se ha venido sosteniendo por la vía financiera la cual, por su
naturaleza tiene carácter transitorio, en lugar de serlo por la vía productiva,
misma que es permanente. Así, de no ser por el financiamiento externo, vía
inversión extranjera directa y endeudamiento directo, y por la entrada de
divisas vía remesas, el colapso de la balanza de pagos habría sido evidente,
como puede observarse en la siguiente gráfica:
Figura 4
Desequilibrio en balanza de pagos. Millones de dólares
Fuente: elaboración propia con base en Banco de México, Indicadores del
Sector Externo.
Por tanto, puede entonces
deducirse que, para contrarrestar el desempeño económico de la economía
mexicana, que se ha caracterizado por tener importantes desaceleraciones
industriales acompañadas por un bajo ritmo en la acumulación de capital en los
últimos 30 años, se hace necesaria la implementación de una política pública
que exprese la necesidad de fortalecer las fuentes internas de crecimiento
mediante la complementación productiva a la acumulación de capital a través de
la inversión pública, sobre todo en infraestructura.
